城市与区域治理研究院苏志勇/文

在国新办10月12日举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍，将在近期推出一揽子有针对性的增量政策，其中包括加力支持地方化解政府债务风险、支持国有大型商业银行补充核心一级资本、支持推动房地产市场止跌回稳。发布会还透露，“一揽子有针对性增量政策举措目前已经进入决策程序”。

关于如何支持推动房地产市场止跌回稳，财政部提出叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，并明确了三个方向：一是允许专项债券用于土地储备，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。二是用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房，继续用好保障性安居工程补助资金。三是及时优化完善相关税收政策。

一段时间以来，各部委政策“组合拳”密集出台，持续发力，房地产市场信心得到有效提振。此番财政部提出利用专项债政策工具收购存量商品房和存量闲置土地，直指房地产市场供给端症结，充分体现了政策的问题导向和目标导向。虽然并未透露专项债具体规模，但机构普遍认为政策力度超出预期。

支持地方政府化债

财政部在新闻发布会上明确表态，“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务”。通过增加债务额度和专项债券的使用，地方政府既可以更好地管理和化解隐性债务，减轻财政压力，又能腾出更多资源用于经济发展和民生保障，从而间接支持房地产市场的稳定发展。

地方债务风险、房地产风险与中小金融机构风险是中国经济当前面临的三大风险隐患，三者相互作用，相互影响，防范化解这三大风险也需要统筹兼顾。本次财政部提出一揽子政策措施正是基于统筹化解三大风险的初衷，其中化解地方政府债务风险是重要目标之一。

据新闻发布会介绍，2024年已安排用于化债的地方政府债资金达到1.2万亿元，其中盘活限额的“特殊再融资债”规模在4000亿元左右。中信证券预计，年内已安排的“特殊再融资债”仍有近3000亿元发行空间。2023年7月以来已安排的、用于化债的地方政府债务限额已经达到3.4万亿元，财政部新闻发布会上“较大规模”“近年来出台的支持化债力度最大”的表述暗含了相比此前的加力空间。根据中信证券的预测，2024年至2027年底需要化解的隐性债务余额在10万亿~15万亿元，预计本次地方政府债务限额一次性调增的规模上限在10万亿元左右。

至于本轮政策对于化解地方政府债务的效果，中邮证券分析认为，大体应在三方面体现：一是中央筹集资金，通过转移支付化解地方存量债务，并支持地方精准加力消费、投资。二是为后续地方表外债务向表内置换开辟长期有效通道，释放地方的投资能力。三是中央承担更多投资责任，在跨省区、欠发达地区以及超前领域补齐基建短板。

对于房地产市场而言，地方政府化债减轻了政府债务压力，进而减轻地方国企和城投的资金压力，有助于市场信心的恢复，同时打开地方通过财政税收政策支持房地产市场发展的政策空间。特别是收储商品住房用作保障房，以及收回、收购开发商存量闲置土地，都需要地方财政政策支持。

重启土地储备专项债

新闻发布会上，财政部明确提出，允许专项债券用于土地储备，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。此举意味着退出市场5年的土地储备专项债重新启动。

土地储备专项债作为地方政府融资的一种方式，对于促进地方经济发展、改善财政状况以及稳定房地产市场具有重要作用。2017年7月，财政部发布了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，土地储备专项债由此诞生。但仅仅持续了2年，即在2019年9月的国务院常务会议被叫停。此次重启的土地储备专项债，被赋予了支持盘活闲置存量土地的新使命。

5月17日，国务院副总理何立峰在全国切实做好保交房工作视频会议上首次提出，“相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困”。同一天，自然资源部副部长刘国洪在国务院政策例行吹风会上表示，对于收回、收购的土地用于保障性住房项目的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持。9月24日，中国人民银行也明确表示，正在研究对有条件的企业市场化收购房企土地的资金支持政策，且必要时提供再贷款支持。10 月8日，国家发改委进一步明确提出“运用专项债券等支持盘活存量闲置土地”。

尽管支持收回、收购存量闲置土地的政策已经提出数月，但是地方政府的积极性明显不高。究其原因，地方政府财政吃紧无疑是最主要的制约因素。如今财政部明确提出允许专项债用于土地储备，特别是支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，对盘活开发企业手中的闲置土地、缓解房企资金流动性、重启开发链条具有重大意义。

招商证券认为，“支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地”，意味着专项债券用于收购闲置土地的约束或有潜在调整空间，可更好推动收购闲置存量土地从而为房企主体提供流动性支持并改善供需关系。同时，本次提出“确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目”，明确了允许专项债券用于新增土地储备项目，或将放宽各地土地储备项目的资金来源约束，一方面可增加核心区位高品质住宅土地供应；另一方面，城中村改造或也是新增土地储备项目的潜在来源之一，政策可为城中村改造提供新的资金来源，进而从更新需求的角度带动需求改善，或是需求端政策的潜在增量。

关于盘活闲置存量土地的政策落实，自然资源部透露，正在指导地方规范程序、明确标准，重点围绕“怎么收”来推动落实。“我们考虑优先回购企业无力开发或者不愿继续开发、尚未动工建设的住宅、商服用地，及时匹配专项债券等资金。”刘国洪在10月17日的新闻发布会上表示。至于收回的土地如何处理，刘国洪表示，“对于收回来的土地，再次组织供应用于房地产的，我们将严格把控。市场确有需求的，才可以优化条件、精准投放，但必须控制在收回收购总量的一定比例之内”。

助力收储存量商品房

5月17日高层首次提出收储存量商品房政策后，我们曾对收储存量商品房所需资金规模做过一番测算。如果按照商品房广义库存测算，将商品住房库存降至合理水平至少需要4万亿元资金。尽管央行提出设立3000亿元保障性住房再贷款，但仅此并不足以支撑存量商品房收储。在政策建议中我们提出，一是增加再贷款额度；二是可以通过PSL、专项债、特别国债等方式解决去库存资金来源问题；三是财政贴息。财政部此番提出“用好专项债券收购存量商品房用作保障性住房”，可以说是财政政策的一大突破，也与我们此前的建议相吻合。

财政部在新闻发布会上明确提出，一方面用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房；另一方面，继续用好保障性安居工程补助资金，适当减少新建规模，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。财政部表态透露出两方面重要信息：一是收储商品房用作保障房不仅可用专项债，还有保障性安居工程补助资金支持；二是“以购代建”将成为保障房筹集的重要方式。

5月17日央行提出设立3000亿元保障性住房再贷款，9月24日央行进一步将3000 亿元保障性住房再贷款中的央行资金支持比例由60%提高至100%，用于支持各地收储商品房用作保障房。财政政策与金融政策双重发力，为商品房收储工作提供了强有力的资金保障。

一系列政策支持下，各地积极推进收储存量商品房用作保障房工作，其中合肥、武汉、福州、深圳、长沙、重庆等城市已经取得阶段性进展。何立峰在10月10日至12日的调研中指出，“要积极推进收购存量商品房用作保障性住房工作，深入剖析典型案例，及时总结并推广成功做法，用好用足保障性住房再贷款等支持政策，促进加快消化商品房库存”。高层表态显示出中央对存量商品房收储工作的高度重视。

一大波税收政策在路上

10月12日的新闻发布会上，财政部还重点提及了及时优化完善相关税收政策。除了已经实行的“卖旧买新”换购住房阶段性个人所得税退税政策，财政部正在抓紧研究明确取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税政策。

此前央行出台了包括降准降息、降低首付比例、降低存量房贷利率以及二套房利率等一系列金融政策，旨在刺激市场需求，促进楼市回稳，但是受市场预期影响，政策效果并不理想。在此情况下，财政政策或可成为更有效的政策工具。税费下调有助于降低居民购房成本，促进市场需求回升。例如《土地增值税暂行条例》第八条规定，纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。

当前已经有多个城市调整或取消了普通住宅标准，后续开发企业与普通住宅相衔接的增值税、土地增值税有望调低或取消，此举将有效降低企业财务成本，提升盈利水平。10月17日，在国新办新闻发布会上，财政部部长助理宋其超表示，允许有关城市取消普通住宅和非普通住宅标准。目前，财政部正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的税收政策，主要包括增值税和土地增值税。具体政策正在抓紧履行相关程序，经批准后会及时向社会公告。

在相关税收调整方面，财政部主要从三方面考虑：一是统筹把握相关城市房地产调控的节奏和地方财政收入形势，作出科学合理的安排；二是赋予地方一定的自主权，保持政策的稳定性和公平性；三是有效降低房地产企业和购房人负担，促进房地产市场止跌回稳。